换言之，一旦高度组织化的政府部门陷于病态，将导致其为善的功能弱化，公信力日渐丧失，甚至堕入所谓塔西佗陷阱。

[14]全国人大常委会办公厅编：《全国人民代表大会及其常务委员会大事记（1954—2014）》，中国民主法制出版社2015年版，第306、316页。基于法律秩序的稳定性价值，立法机关不能一遇有具体事项就诉诸创制性决定并将其常态化。

实践中各省级人大常委会对此的请示以及全国人大常委会法工委的答复就有多则，[62]足以说明这个问题具有常规的属性。总理提出辞职，这是一个具体的事项，但无论是宪法还是各国家机构的组织法都未对如何处理这个具体事项在规范层面有所预备。就事实而论，对于省以下的建置而言，由于撤地设市等政策的推行和行政区划的变动，县市的新设较为频繁，因此不断发生新设县市的政权机关如何筹组的问题。这与国家和社会生活制度化、法制化[39]的要求存在距离，因此就有合法性、合宪性上的疑问。 摘要: 全国人大及其常委会在制定法律的同时，也通过和发布了诸多处理具体事项的创制性决定。

由于在辽宁贿选案中需要处理的是省级人大及其常委会的运作，这样的实施性决定不宜由辽宁省既有的任何一个机关作出，所以仍须由全国人大常委会再作出一个实施性的决定方能启动筹备组的运作。对法院来说，因为它本来只是法律适用机关，所以当其首次突破法律的文义射程而填补漏洞时，其行为的正当性可能最低，因为此时它已经侵入了立法的领域。这是第一次在全国人大有关决定中具体列举宪法相关规定，包括兜底条款。

(二)八二修宪与一国两制概念的提出1980年9月，第五届全国人大第三次会议接受中共中央的建议，决定修改七八宪法，并通过了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》，成立了宪法修改委员会。(22)参见肖蔚云：《论宪法》，北京：北京大学出版社，2004年，第210-211页。这一规范表明，香港的制度和政策是根据宪法第31条制定的，基本法规定的香港的制度和政策要符合宪法第31条精神，宪法效力高于基本法，基本法效力高于特区立法机关制定的法律。他们不要破坏大陆的制度，我们也不破坏他们那个制度。

(31)钱其琛：《在香港特别行政区筹委会预委会第二次全会上的闭幕词》(1993年11月12日)，中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2011年，第507页。4月，邓小平会见英国前首相爱德华·希思时说：香港的主权是中国的。

第十三届全国人大常委会第二十一次会议2020年8月11日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》、第二十三次会议11月11日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，以宪法为依据，采取创制性方式，解决了香港立法会继续履行职责与个别立法会议员资格问题，有效地维护了宪法权威，及时解决了基本法实施中出现的重大实践问题。我们要按照基本法的规定，做好各项必要的准备工作，坚持‘一国两制的方针，不折不扣地贯彻基本法。⑥中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(下)，北京：中央文献出版社，2004年，第715页。在国家统一方面，七八宪法序言规定：台湾是中国的神圣领土。

1982年3月，邓小平审阅廖承志《关于解决香港地位问题的初步方案和近期工作的报告》，并做出批示：拟原则同意，具体方案，待与各方人士交换意见之后，再作修改。严格依照宪法和基本法办事成为党代会报告、政府工作报告和政协工作报告等重要文件中不可或缺的内容之一，也成为中央依法治港的基本方针。(12)《邓小平文选》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第12页。这一规范表述明确了制定基本法和建立香港特别行政区的宪法根据，说明基本法确认了我国政府在《中英联合声明》中阐明的对香港的基本方针政策。

②《告台湾同胞书》指出：在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见，采取合情合理的政策和办法，不使台湾人民蒙受损失。(17)中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(下)，北京：中央文献出版社，2004年，第932页。

这些论述实际上勾画了一国两制的核心要素。八二宪法实施40年与一国两制在香港实践25年是在统一时空与脉络中进行的，遵循着宪法逻辑、历史逻辑与理论逻辑。

(17)邓小平在主权问题上的论述是一贯的，坚定捍卫主权，不做任何让步，但在具体政策以及尊重历史与现实问题上则表现出最大的包容与灵活性。1985年4月，第六届全国人大批准中国政府签署的联合声明。(37)四、结语：一国两制的未来回归祖国25年来，香港战胜了各种风险挑战，稳步前行。但在实践中，七八宪法为国家统一所能提供的规范呈现出局限性，客观上要求完善国家统一宪法规范。基本法起草委员会当时设立了五个专题小组，分别为中央与特别行政区关系、政治体制、居民的基本权利与义务、经济专题小组以及教育、科学、文化、体育与宗教等专题小组。(25)通过民主、平等与自由的交流与讨论，对宪法在特别行政区的效力与适用问题上，起草委员会形成了基本共识，包括建议增写基本法根据宪法第31条制定，全国人大负责对该条作最高解释，决定在香港适用哪些宪法条文以及可以豁免遵守宪法的哪些部分。

时任外交部长吴学谦曾指出，八二宪法为我国在恢复行使主权后在香港设立特别行政区并实行不同于内地的制度和政策，提供了法律依据。香港回归初期，为了维护和促进香港的繁荣稳定，中央强调的严格按照基本法办事所针对的对象主要是中央人民政府、中央各部门和省、自治区、直辖市，强调不得干预特别行政区依照基本法规定自行管理的事务。

自香港回归以来，特区法院在司法判例中不时援引中国宪法作为裁判的说理依据。香港特别行政区各级法院是香港特别行政区的司法机关，为了保障司法独立的原则与价值，第95条规定：香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。

(36)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求严格依照宪法和基本法对香港特别行政区、澳门特别行政区实行管治，坚定维护国家主权、安全、发展利益，维护香港、澳门长期繁荣稳定，绝不容忍任何挑战‘一国两制底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为。(21)宪法第31条规定国家设立特别行政区，由全国人大以法律规定特别行政区的制度。

一国是两制的前提和基础，脱离了宪法的最高法律效力，其他法律都将成为无源之水、无本之木。9月17日，秘书处举行第一次会议，吸收王叔文、肖蔚云、许崇德、孙立为秘书处成员。在纪念香港回归祖国25周年之际，有必要从宪法视角分析宪法与基本法的关系，深刻认识香港回归的宪法意义，进一步发挥宪法在依法治港中的作用。这里明确八二宪法第31条是设立特别行政区的宪法依据。

建议写明基本法不会与宪法发生冲突，宪法不会损害特别行政区的法律体系和法律理论。1980年9月15日召开的宪法修改委员会第一次全体会议决定设立宪法修改委员会秘书处，胡乔木任秘书长，吴冷西、胡绳、张友渔、王汉斌等为副秘书长。

(24)香港基本法咨询委员会—中央与特别行政区的关系专责小组—基本法与宪法的关系工作组：《基本法与宪法的关系讨论文件》，1986年12月12日，编号：CCBL-SG/RCS-WR01-DP01-861212。四是明确了一国两制实践中中国共产党的领导地位。

(11)中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(下)，北京：中央文献出版社，2004年，第812页。注释：①习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020年，第121页。

这为落实一国两制的伟大构想和解决台湾问题提供了宪法依据。二是明确了宪法是香港特别行政区制度的法律渊源。⑦中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(一九七五—一九九七)》(下)，北京：中央文献出版社，2004年，第729页。总之，鉴于全国人大已经在正式决定中宣布香港基本法是符合宪法的，并且香港的制度与政策均以基本法的规定为依据，从法律上讲，不会存在基本法与宪法相冲突的问题。

在本世纪和下世纪初相当长的时期内，香港还可以搞它的资本主义，我们搞我们的社会主义。1981年12月23日，彭真在向中央呈报的《关于宪法修改草案几个问题的报告》中提到有关台湾问题是近两个多月突击出来的。

(28)1990年10月出版该书第一版，1997年6月出版该书第二版，2006年3月出版该书第三版。此外，被援引条款也包括第10、11、13、16条等总纲条款，第41、49条等公民的基本权利和义务条款，第57、58、89条等国家机构条款，以及第136条国旗条款。

其中，最常援引的是序言、第31条、第67条第3、4项等作为一国两制方针和香港基本法的宪法基础的条款。在这种背景下，宪法起草小组拟定了宪法第31条，并相应地在宪法第62条第13项关于全国人大职权中加入决定特别行政区的设立及其制度。